Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) didirikan dengan dua misi utama yang saling melengkapi (hybrid mission): memberikan kontribusi terhadap penerimaan daerah melalui deviden (fungsi komersial) sekaligus menjadi agen pembangunan yang memberikan pelayanan publik berkualitas bagi masyarakat (fungsi kemanfaatan umum). Untuk menjalankan peran strategis tersebut, BUMD dituntut untuk beroperasi secara profesional, akuntabel, dan berbasis pada prinsip-prinsip tata kelola perusahaan yang baik (Good Corporate Governance).
Dalam dunia bisnis profesional, setiap rencana ekspansi, penyertaan modal, pembentukan anak perusahaan, maupun investasi pada proyek baru wajib didasari oleh Studi Kelayakan (Feasibility Study) yang komprehensif. Studi kelayakan berfungsi sebagai kompas strategis dan instrumen mitigasi risiko untuk menguji apakah suatu proyek layak dijalankan dari aspek finansial, pasar, teknis, hukum, hingga dampak sosial-lingkungan.
Namun, realitas operasional di banyak BUMD di Indonesia menyajikan fenomena yang ironis. Banyak perencanaan bisnis dan investasi BUMD diluncurkan tanpa dibekali studi kelayakan yang memadai, atau kalaupun ada, studi kelayakan tersebut kerap kali hanya bersifat formalitas (pro-forma) yang disusun sekadar untuk memenuhi persyaratan administratif. Akibatnya, tidak sedikit BUMD yang terjebak dalam kerugian kronis, proyek mangkrak, hingga menjadi beban APBD. Artikel ini membedah secara mendalam faktor-faktor struktural, politis, dan kapasitas internal yang menyebabkan perencanaan bisnis BUMD sering kali mengabaikan studi kelayakan yang objektif.
1. Tekanan Politis dan Intervensi Kepala Daerah (Political Intervention)
Salah satu akar masalah paling dominan mengapa perencanaan bisnis BUMD mengabaikan studi kelayakan adalah kuatnya intervensi dan tekanan politik dari Pemerintah Daerah selaku Pemegang Saham Pengendali (PSP). Dalam struktur BUMD, posisi Kepala Daerah (Gubernur, Bupati, atau Wali Kota) memiliki kewenangan yang sangat besar dalam menentukan arah kebijakan bisnis dan jajaran direksi.
Sering kali, proyek-proyek yang ditugaskan kepada BUMD lahir dari janji politik masa kampanye Kepala Daerah atau dorongan untuk mengejar quick wins pembangunan fisik secara cepat. Dalam situasi ini, rasionalitas bisnis mengalah pada kepentingan politik jangka pendek. Direksi BUMD berada dalam posisi dilematis: jika meminta waktu untuk melakukan studi kelayakan yang mendalam (yang membutuhkan waktu bertuk-turut dan analisis kritis), hal tersebut dianggap memperlambat ritme kerja atau menentang arahan pimpinan. Akibatnya, proyek langsung dieksekusi berdasarkan instruksi verbal atau naskah kajian ala kadarnya.
Tabel di bawah ini menggambarkan benturan antara pendekatan bisnis berbasis studi kelayakan dengan pendekatan berbasis dorongan politik.
| Parameter Keputusan | Pendekatan Bisnis Ideal (Berbasis Studi Kelayakan) | Pendekatan Berbasis Dorongan Politik |
| Pemicu Proyek | Analisis peluang pasar & potensi return on investment. | Janji kampanye / instruksi langsung Kepala Daerah. |
| Waktu Persiapan | Terukur (melalui kajian teknis, pasar, & finansial). | Terburu-buru demi mengejar panggung politik/momen. |
| Mitigasi Risiko | Mengidentifikasi skenario terburuk (worst-case). | Mengabaikan potensi risiko demi narasi keberhasilan. |
| Tanggung Jawab | Terukur berdasarkan indikator kinerja direksi. | Kabur; beban kegagalan dialihkan ke APBD. |
2. Praktik Pro-Forma dan Formalitas Studi Kelayakan
Tidak semua perencanaan bisnis BUMD benar-benar “tanpa” dokumen bernama studi kelayakan. Dalam banyak kasus, dokumen tersebut sebenarnya ada, tetapi proses penyusunannya terjebak dalam praktik pro-forma atau formalitas belaka.
Studi kelayakan tidak difungsikan sebagai alat uji obyektif untuk menentukan keputusan “lanjut atau batal” (go or no-go decision), melainkan sekadar instrumen pembenaran (justifikasi) atas keputusan investasi yang sebenarnya sudah diambil terlebih dahulu oleh manajemen atau pimpinan daerah. Pihak ketiga atau konsultan yang disewa untuk menyusun studi kelayakan sering kali mendapat tekanan secara implisit maupun eksplisit agar hasil kajiannya menunjukkan status “LAYAK”. Angka-angka asumsi pertumbuhan pasar, proyeksi pendapatan, dan Internal Rate of Return (IRR) dimanipulasi agar memenuhi ambang batas yang disyaratkan.
Tabel berikut menunjukkan perbedaan mendasar antara Studi Kelayakan Objektif dengan Studi Kelayakan Formalitas (Pro-Forma).
| Dimensi Kajian | Studi Kelayakan Objektif (Substansial) | Studi Kelayakan Formalitas (Pro-Forma) |
| Tujuan Utama | Menguji kelayakan proyek secara kritis & jujur. | Menjustifikasi keputusan yang sudah diambil. |
| Asumsi Finansial | Berbasis data histori pasar & riset riil. | Diagungkan (over-optimistic) tanpa korelasi data. |
| Hasil Akhir | Bisa merekomendasikan BATAL jika tidak layak. | Hampir selalu merekomendasikan LAYAK. |
| Fungsi Dokumen | Panduan operasional & mitigasi risiko. | Pelengkap syarat pencairan Penyertaan Modal Daerah (PMD). |
3. Keterbatasan Kompetensi SDM dan Anggaran Perencanaan
Penyusunan studi kelayakan yang komprehensif membutuhkan kombinasi keahlian yang sangat spesifik, mulai dari analisis keuangan, riset pasar, pemodelan bisnis, pemahaman regulasi, hingga analisis teknis sektoral. Sayangnya, banyak BUMD—terutama BUMD kelas menengah ke bawah di tingkat kabupaten/kota—mengalami keterbatasan kompetensi Sumber Daya Manusia (SDM) pada jajaran manajemen maupun staf perencanaannya.
Selain keterbatasan kapasitas internal, keterbatasan alokasi anggaran untuk tahap pra-investasi juga menjadi hambatan serius. Banyak BUMD tidak mengalokasikan anggaran yang memadai untuk menyewa konsultan independen yang kredibel atau melakukan riset pasar yang mendalam. Tahap perencanaan kerap dipandang sebagai “biaya buang” (sunk cost) alih-alih sebagai investasi perlindungan modal. Akibatnya, studi kelayakan disusun secara ala kadarnya oleh tim internal yang tidak memiliki keahlian memadai atau menyewa jasa penyusun dengan kualitas rendah.
Tabel di bawah ini merangkum keterbatasan internal BUMD dalam menyusun perencanaan bisnis yang terukur.
| Komponen Internal | Kondisi di Kebanyakan BUMD Bermasalah | Implikasi pada Perencanaan |
| Kapasitas SDM Perencana | Minim pemahaman tentang financial modeling & risk assessment. | Perencanaan bisnis tidak detail dan tidak fleksibel. |
| Anggaran Pra-Investasi | Minim atau dianggap pengeluaran yang membebankan. | Menggunakan data sekunder yang tidak terverifikasi. |
| Penggunaan Konsultan | Memilih konsultan berdasarkan harga terendah, bukan kredibilitas. | Dokumen kajian tidak mendalam dan mudah patah. |
4. Budaya Moral Hazard Akibat Jaminan Penyertaan Modal Daerah (PMD)
Dalam korporasi swasta murni, keputusan investasi tanpa studi kelayakan yang matang adalah langkah bunuh diri. Jika bisnis gagal, perusahaan akan bangkrut dan pemilik modal akan kehilangan kekayaannya. Risiko kebangkrutan inilah yang memaksa entitas swasta sangat berhati-hati dan mengagungkan studi kelayakan sebelum mengucurkan modal.
Sebaliknya, pada ekosistem BUMD, sering muncul fenomena moral hazard akibat adanya jaring pengaman (safety net) berupa APBD. Sebagian manajemen BUMD memiliki persepsi terselubung bahwa jika proyek bisnis yang mereka jalankan mengalami kegagalan, Pemerintah Daerah tidak akan membiarkan BUMD tersebut runtuh begitu saja. Pemerintah Daerah dan DPRD dianggap akan selalu siap menyuntikkan dana segar melalui skema Penyertaan Modal Daerah (PMD) berikutnya dengan alasan mempertahankan aset daerah atau menyelamatkan pelayanan publik. Ketiadaan risk of bankruptcy yang nyata ini mengikis kehati-hatian (prudential principles) BUMD dalam merencanakan bisnisnya.
Tabel berikut memperlihatkan perbandingan dinamika risiko antara BUMD dan Perusahaan Swasta.
| Dimensi Perbandingan | Entitas Bisnis Swasta | BUMD dengan Budaya Moral Hazard |
| Sumber Modal Utama | Ekuitas pemilik & pinjaman komersial/bank. | Penyertaan Modal Daerah (PMD) dari APBD. |
| Dampak Kegagalan Bisnis | Kebangkrutan & kerugian finansial total. | Penyelamatan (bailout) melalui suntikan PMD baru. |
| Insentif Kehati-hatian | Sangat tinggi (studi kelayakan adalah keharusan). | Rendah (mengandalkan ketergantungan pada APBD). |
5. Lemahnya Pengawasan DPRD dan Organ Pembina BUMD
Ketiadaan atau lemahnya kualitas studi kelayakan dalam perencanaan bisnis BUMD juga mengindikasikan gagalnya fungsi pengawasan (oversight function) yang dilakukan oleh organ internal maupun eksternal.
Secara internal, Dewan Pengawas atau Komisaris BUMD kerap kali tidak menjalankan fungsi kritisnya dalam menelaah rencana bisnis yang diajukan Direksi. Posisi Dewan Pengawas yang sering kali diisi oleh pejabat birokrasi daerah (seperti jajaran Asisten Sekda atau Kepala Dinas) tanpa latar belakang bisnis yang kuat membuat proses penelaahan proposal bisnis berlangsung secara pasif.
Secara eksternal, proses persetujuan Penyertaan Modal Daerah di tingkat DPRD sering kali lebih dominan diwarnai oleh tawar-menawar politik persetujuan anggaran daripada pembahasan teknis atas kelayakan bisnis proyek yang diajukan. Dokumentasi studi kelayakan jarang dikaji secara kritis oleh pansus atau komisi di DPRD untuk menguji keabsahan asumsi-asumsi bisnisnya.
Tabel di bawah ini menggambarkan titik-titik lemah dalam rantai pengawasan perencanaan BUMD.
| Lembaga Pengawas | Peran yang Seharusnya Dijalankan | Realitas Lemahnya Pengawasan |
| Dewan Pengawas / Komisaris | Menguji & menolak usulan bisnis tanpa studi kelayakan. | Menyetujui usulan direksi secara pasif/formalitas. |
| Pemerintah Daerah (Biro BUMD) | Melakukan analisis corporate finance secara kritis. | Keterbatasan SDM ahli untuk mengaudit studi kelayakan. |
| DPRD (Komisi BUMD/Anggaran) | Menjadikan studi kelayakan sebagai syarat mutlak PMD. | Pembahasan lebih terfokus pada kompromi alokasi APBD. |
6. Solusi Strategis Mewujudkan Perencanaan BUMD Berbasis Studi Kelayakan
Untuk memutus mata rantai kegagalan bisnis BUMD akibat pengabaian studi kelayakan, dibutuhkan reformasi tata kelola yang tegas dan terstruktur dari tingkat regulasi hingga tatanan eksekusi:
- Penegakan Regulasi Wajib Studi Kelayakan Independen: Menyusun aturan turunan yang secara tegas melarang pemberian Penyertaan Modal Daerah (PMD) atau persetujuan ekspansi bisnis BUMD tanpa adanya studi kelayakan yang disusun oleh lembaga penilai/konsultan independen yang tersertifikasi.
- Penerapan Audit Pra-Investasi oleh APIP/BPKP: Menghentikan praktik penyusunan studi kelayakan formalitas dengan melibatkan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) atau BPKP untuk melakukan Probity Audit dan kajian penelaahan atas asumsi-asumsi finansial dalam studi kelayakan sebelum proyek disetujui.
- Professionalisasi Dewan Pengawas dan Manajemen: Memastikan rekrutmen Direksi dan Dewan Pengawas BUMD dilakukan murni berbasis kompetensi analisis bisnis dan manajemen risiko, terbebas dari bagi-bagi jabatan politik.
- Penerapan Fit and Proper Test Proyek di DPRD: DPRD harus memanggil tim independen penyusun studi kelayakan dalam Rapat Dengar Pendapat (RDP) untuk menguji secara terbuka kelayakan finansial dan risikonya sebelum menyetujui Perda Penyertaan Modal.
Tabel berikut merangkum kerangka solusi untuk meningkatkan kualitas perencanaan bisnis BUMD.
| Sektor Perbaikan | Kebijakan Konkret | Dampak yang Diharapkan |
| Regulasi & Pembiayaan | Syarat mutlak studi kelayakan independen untuk PMD. | Menghentikan alokasi APBD untuk proyek spekulatif. |
| Pengawasan & Audit | Review kaji ulang studi kelayakan oleh BPKP/APIP. | Menghindari manipulasi data (pro-forma) finansial. |
| Tata Kelola SDM | Rekrutmen berbasis kompetensi analisis investasi. | Meningkatkan kualitas mitigasi risiko di internal BUMD. |
Kesimpulan
Pengabaian studi kelayakan dalam perencanaan bisnis BUMD bukanlah sekadar kesalahan teknis administrasi, melainkan manifestasi dari persoalan sistemik yang melibatkan intervensi politik, keterbatasan kompetensi, lemahnya pengawasan, dan ketimpangan budaya tata kelola korporasi.
Selama BUMD terus dikelola dengan paradigma birokrasi politik yang mengabaikan kaidah-kaidah analisis bisnis profesional, maka BUMD akan sulit berkembang menjadi entitas yang mandiri dan berdaya saing. Memastikan setiap perencanaan bisnis BUMD diuji secara kritis melalui studi kelayakan yang objektif, independen, dan akuntabel adalah langkah wajib untuk menyelamatkan keuangan daerah, meningkatkan kontribusi deviden, serta memastikan bahwa setiap rupiah aset negara benar-benar memberikan kemanfaatan sebesar-besarnya bagi masyarakat.
